Rafa de la Sierra

Abril de 2008

 "Una Constitución para el futuro"

 Intervención con ocasión del encuentro sobre Constitución y futuro celebrado en el Parlamento de Cantabria

 Se nos encomienda, hoy que se celebra este último encuentro, reflexionar sobre la Constitución y el futuro. Un tema sin duda apasionante.

 Quizá, para comenzar, lo mejor que puede decirse cuando se piensa simultáneamente en la Constitución y en el futuro es "larga vida a la Constitución". Y ello porque, en el estado actual de las cosas y en nuestro entorno político, social y cultural, hablando de España y de Cantabria, yo creo que no puede imaginarse un futuro en paz, con justicia y en libertad, sin imaginar correlativamente que en ese futuro sigue existiendo vigente la Constitución.

 Por ello, y consecuentemente con la afirmación anterior, la primera llamada desde una preocupación por el futuro, por nuestro futuro social, económico o político, sería a asumir, a desarrollar, a cumplir, a defender y a garantizar la permanencia de la Constitución. Una llamada que hoy es quizá más necesaria que nunca por la confusión que, de forma consciente y desde algunos sectores, se está introduciendo en los ciudadanos.

Esta idea, este enfoque de permanencia de la Constitución llevaría a hacer llamamientos o advertencias a posiciones activas para, por ejemplo, defender la Constitución, lo que supone: aceptarla en su integridad, con la conciencia de que en el texto finalmente aprobado existen compensaciones entre posturas diversas, fruto del consenso; no mal interpretarla, es decir, no modificarla interesadamente por la vía de la interpretación; no usarla de forma partidista o de forma sesgada; fomentar actitudes de consenso; y también -¿por qué no?- a modificarla cuando sea necesario, en la forma establecida por la propia Constitución. Afirmaciones todas ellas que, para un demócrata, son una verdad de Perogrullo.

 Pero lo cierto es que pensando en la Constitución y en el futuro se ofrecen muchas alternativas; es un tema que presenta múltiples facetas, que comprende muchos aspectos interesantes. Por ejemplo: las posibilidades y la oportunidad de la reforma; la previsible evolución de la Constitución y las alternativas a su interpretación; las amenazas a la Constitución; la vigencia del propio concepto de Constitución en este momento; la vigencia de algunos de sus principios básicos como la división del poder o el Estado de derecho; la previsible evolución del concepto de soberanía; la organización territorial del Estado en el futuro; la garantía de los derechos sociales y el futuro de la Constitución. En resumen, toda una serie de alternativas de enfoque, todas ellas interesantes, entre las que hoy tengo que escoger.

 Por mi parte, voy a retomar la primera idea: el futuro lo concibo solamente con la Constitución y, de manera inmediata, con esta Constitución. Y, desde esta perspectiva, desde la convicción de que es imprescindible en nuestro futuro colectivo la permanencia de esta Norma suprema, yo quisiera resaltar dos ideas que me parecen muy relevantes.

Primera, la idea de dinamismo de la Constitución para su propio desarrollo. Y segunda, la idea de dinamismo de la Constitución para cambiar la sociedad.

Para enfocar el primero de estos aspectos, el dinamismo de la Constitución para su propio desarrollo, parto -prescindiendo de disquisiciones y otros matices que no vienen al caso- de que la Constitución atiende hoy a dos objetivos fundamentales: en primer lugar, la organización jurídica de los poderes del Estado; y, en segundo lugar, la delimitación jurídica de la posición del individuo y de los grupos en que se integra ante el poder público. Un concepto tradicional del contenido de la Constitución que he expresado, además y si no me equivoco, con palabras del propio Juan Fernando López Aguilar.

Esta idea nos parece sugerir, en principio, una consideración estática del texto constitucional; como marco, como conjunto de normas y como instrumento de organización. De acuerdo con ella, establece cómo se organiza la división de poderes, indica la forma de Estado y de Gobierno y detalla las características de cada uno de ellos, declara los derechos fundamentales y las libertades públicas, establece la organización territorial del Estado, etc.

No obstante, esta visión estática, de foto fija, resulta inmediatamente incorrecta, o por mejor decir insuficiente, como consecuencia de una serie de características de la Constitución Española de 1978 que es conveniente destacar.

 1.- Es en parte una Constitución ambigua; es decir, algunos de sus preceptos pueden entenderse de varios modos y admiten distintas interpretaciones. Quizá esta ambigüedad pudo deberse en ocasiones a falta de precisión de los constituyentes, pero en la mayoría de los casos se trata de ambigüedades buscadas y consentidas, necesarias en aquel momento para alcanzar el consenso;

 2.- También, y probablemente a causa de la misma razón, es una Constitución inacabada o incompleta; característica, por cierto, que es la razón de la existencia de las Leyes Orgánicas que eran, tal como fueron planteadas, un concepto nuevo en nuestro derecho histórico.

 Y estas dos características, ambigua e incompleta, se reconocen -en mi opinión- con toda nitidez en el Título Octavo de la Constitución -La Organización Territorial del Estado- que, siendo uno de los elementos materialmente basilares de todo texto consitucional, no recibió sin embargo concreción definitiva en la Constitución formal. La Carta fundamental de 1978, por el contrario, abrió a los poderes constituidos un abanico de opciones, cuya anterior concreción ha devenido asimismo en materia constitucional, en palabras también de López Aguilar.

 A este respecto, los propios constituyentes, en concreto los 7 miembros de la Ponencia Constitucional, han manifestado de forma reiterada que esa ambigüedad, esa indefinición de algunos de los preceptos constitucionales, no supone necesariamente un defecto, sino más bien una oportunidad. Aunque también alguno de ellos decía hace poco, refiriéndose a la ambigüedad del Título Octavo, que uno de los errores cometidos en el proceso fue precisamente aceptar que podían dejarse abiertas determinadas opciones, con la esperanza de que el modelo iría conformándose satisfactoriamente a través de la praxis constitucional.

 3.- Y en tercer lugar y para completar este punto de vista, citaré otra característica de la Constitución Española de 1978: su condición normativa, de norma fundamental.

Ya desde el principio, este carácter normativo fue resaltado por el propio Tribunal Constitucional: la Constitución, lejos de ser un mero catálogo de principios de no inmediata vinculación y de no inmediato cumplimiento, es una norma jurídica.

Pues bien, como contrapartida a aquella primera impresión estática de la Constitución, estas tres características, -ambigua, incompleta y normativa- yo creo que introducen un indudable elemento dinámico, basado en la necesidad. Un dinamismo que supone una idea de desarrollo constitucional, vinculado a la necesidad de conectar preceptos normativos, aparentemente inconexos, de completar el texto constitucional y, lo que yo creo que es más importante, de interpretar las distintas opciones que se derivan de la vertiente dispositiva de la Constitución, que debe ser, por tanto, desarrollada, interpretada y completada.

En este aspecto han tenido mucha importancia, como es lógico, el desarrollo legislativo, la interpretación jurisprudencial, la influencia del ámbito supranacional en que España se ha integrado -sobre todo a partir del año 1986- y las construcciones de la doctrina.

Por tanto, es indudable que existe en la propia Constitución, una posibilidad de desarrollo, que la convierte en un texto dinámico y con posibilidades de acomodarse a una realidad cambiante, por lo que se ha hablado de un principio constituyente permanente, llevado a cabo por instrumentos extraños a la Norma Constitucional. Una idea y una posibilidad que, por cierto, yo creo que deben tenerse muy en cuenta al hablar de la reforma de la Constitución.

Sin embargo, ésta es una visión optimista y positiva de la evolución que puede tener el desarrollo del texto constitucional que llevaría, probablemente, a la conclusión de que lo que inicialmente fue un defecto, acabó resultando a la postre su mejor virtud.

Pero ese enfoque parcial y optimista es, como poco, una verdad a medias y esconde la realidad de un riesgo relevante. La posibilidad de interpretación y de desarrollo, que es una característica común en mayor o menor grado a las constituciones de nuestro entorno, supone una oportunidad -sin duda ninguna- pero también encierra y puede suponer un grave peligro. Y, en este sentido, recordemos que ha llegado a decirse recientemente que un número significativo de instituciones -y en especial el Tribunal Constitucional- interpretan la Constitución -esto es ensanchan, reducen o precisan oficialmente el sentido y alcance de sus definiciones y preceptos instituyentes- a tenor de los cambios en la correlación de las fuerzas políticas y en la cultura hegemónica, lo que traería como consecuencia que la Constitución dejaría de ser una referencia inalterable, pues habría que ver sus significaciones como un proceso en curso.

Por eso es evidente que, por este camino, la interpretación puede llegar a extremos no queridos por los constituyentes, a limitaciones inaceptables de los derechos y de las libertades, tal y como se incluyeron en la Constitución. Y pueden llevar a una alteración grave del diseño de distribución del poder institucional y territorial, en contra de la idea inicial. Y se produciría entonces, realmente, una reforma encubierta de la Constitución, soslayando las limitaciones y los procedimientos que el propio texto constitucional establece. Ya se han dado, como es sabido, bastantes intentos en este sentido, a lo largo de la breve historia de la Constitución. Y yo creo que no otra cosa fue la famosa LOAPA, a los tres años escasos de su aprobación.

Por tanto, recapitulando, esta evidente e intrínseca capacidad de interpretación, de desarrollo, e incluso de adaptación, que la Constitución contiene es un elemento muy relevante cuando se habla de la Constitución y cuando se habla del futuro. Y esa posibilidad es sin duda un elemento singularmente importante para conseguir la adecuación a nuevas necesidades y a nuevas circunstancias. Es curioso a este respecto cómo en los recientes escritos que se han producido sobre la Constitución por parte de los constituyentes, en todos ellos se cita la flexibilidad de la Constitución como una cualidad; se cita, casi siempre, como un activo. Recuerdo, por poner un solo ejemplo, a Manuel Fraga, que lo resalta haciendo expresa referencia al hecho de que las normas más longevas son precisamente las más flexibles.

Pero supone también -y lo reitero- un grave riesgo. Y por ello deben delinearse muy claramente por la doctrina y por la jurisprudencia, las características de esta interpretación, sus condiciones y sobre todo sus límites.

Como se ha dicho, por ejemplo, refiriéndose al Título Octavo, ejemplo puesto muy frecuentemente como un paradigma de indefinición derivada del consenso, hay que delimitar muy claramente cuánto de Constitución hay en los preceptos indefinidos y cuánto de indefinición. En expresión de Pérez Royo, transitar de la necesidad de cerrar o acabar el modelo, a la propugnación de lo que hay ya de cerrado y de acabado en el mismo. No todo lo ambiguo necesita interpretación auténtica y no todas las interpretaciones son posibles.

Ése es el dinamismo de la Constitución y ése es el riesgo que yo quería resaltar, en primer lugar, de cara al futuro.

Pero debo también referirme, aunque sea de pasada -y a eso no es obstáculo lo que he comentado anteriormente- a la posibilidad o la conveniencia de una reforma de la Constitución.

Es cierto que nuestra Constitución es, en este sentido de la modificación, una Constitución rígida. Hay quien achaca esta característica a la creencia del pueblo español en el poder taumatúrgico de la ley en general, y de la Constitución en particular, para solucionar los problemas cotidianos de los ciudadanos. Pero, como no podía ser de otra forma, salvo que incurriera en una insoluble contradicción, el propio texto constitucional prevé los mecanismos para su reforma.

La Constitución no es un texto sagrado, inamovible, inmodificable o intangible. Todo lo contrario, la posibilidad de su modificación es su mayor garantía de permanencia. Ha existido durante un tiempo, sin duda, una tendencia, probablemente lógica, a controlar y a evitar las ansias revisionistas de distintos sectores y, sobre todo, de la doctrina. Y es evidente que la modificación debe ser cuidadosa, porque también fue cuidadoso y prudente el pacto social que dio origen al nacimiento de la Constitución. Pero, dicho eso, no debe haber inconveniente alguno para la reforma, si se dan las condiciones adecuadas para ello y si existe el pacto social mayoritario que justifica la modificación.

Delimitado así el concepto dinámico de la Constitución para su propio desarrollo, trataré de resumir la segunda idea de dinamismo asociada a la Constitución y al futuro; un concepto totalmente distinto, también presente en la Constitución española de 1978. Una idea que no habla de dinamismo de la propia Norma fundamental, sino del dinamismo, de la actividad, de la acción que la Norma suprema está llamada a introducir y a desempeñar en la sociedad. Es la idea de la Constitución como proyecto, como objetivo y, en ocasiones, como mandato.

No es la idea de la Constitución como un texto que solamente supone la organización del Estado y la garantía de los derechos de los ciudadanos y de los grupos en que se integran, sino la idea de la Constitución como texto que ordena, que manda o que sugiere que se adopten determinadas medidas o que esas medidas se adopten en un concreto sentido bien establecido. Para que la sociedad resulte de determinada forma y no de otra, para que se consiga una sociedad acorde con los principios que la propia Norma fundamental establece. Una idea de Constitución como camino, como tarea, como objetivo a conseguir.

Este concepto deriva, en primer lugar, de otra característica que tiene la Constitución, y es la de ser una Constitución axiológica, la afirmación de que la Constitución expresa un sistema u orden objetivo de valores, como afirmó ya hace mucho tiempo, en el año 1985, el propio Tribunal Constitucional. Y complementariamente a lo anterior, una característica de éstas y de otras Constituciones nuevas, es su condición de omnicomprensiva. Es decir, no sólo una Constitución propiamente política, sino también una Constitución económica, una Constitución social, una Constitución cultural, etc. De donde deriva un mandato y un objetivo que es también un auténtico compromiso de los ciudadanos.

Ese mandato a los poderes públicos, y el consiguiente compromiso ciudadano, se encuentra implícito en el texto constitucional, pero también expreso en muchos de sus preceptos. Se encuentra ya en su artículo primero, -"La Constitución propugna como valores superiores del ordenamiento jurídico, la libertad, la justicia, la igualdad y el pluralismo político"- y de manera rotunda en el artículo 9.2 -"Corresponde a los poderes públicos promover las condiciones para que la libertad y la igualdad del individuo y de los grupos en que se integra sean reales y efectivas; remover los obstáculos que impidan o dificulten su plenitud y facilitar la participación de todos loas ciudadanos en la vida política, económica, cultural y social".

También en el fundamental, y la verdad es que frecuente y lamentablemente olvidado, artículo 10: "La dignidad de la persona, los derechos individuales que le son inherentes, el libre desarrollo de su personalidad, el respeto a la ley y a los derechos de los demás, son el fundamento del orden político y de la paz social".

Y finalmente y por completar en parte esta cita, el propio artículo 53, referido a los derechos económicos y sociales.

Esta idea de programa, de objetivo, de compromiso, ha sido resaltada recientemente en muchos de los estudios sobre la Constitución Española de 1978 y en general sobre las nuevas Constituciones normativas y omnicomprensivas de nuestro entorno.

Se ha dicho que la Constitución ha invadido hoy el resto del ordenamiento jurídico y de la sociedad. La Constitución ha pasado a considerarse norma jurídica fundamental, en el sentido de que contiene el orden jurídico básico de los diversos sectores de la vida social y política, de modo que prefigura un modelo de sociedad. Y hay un autor reciente que llega a afirmar, yo creo que con exageración, que "se pretende ver en la Constitución una norma que ya no sólo señala al poder público los límites de lo permitido, sino que le impone el deber positivo de crear un orden. La Constitución, en otras palabras, se transforma toda ella en programa y la legislación ya no es el instrumento de una acción política libre dentro de los límites negativos que la Constitución impone, sino que es desarrollo de la Constitución, del programa que la Constitución contiene."

Aunque la considero exagerada, supone la constatación de ese concepto de la Constitución como objetivo, que yo creo que se encuentra en el texto Constitucional de 1978.

Ayer mismo leía en "El País" una tribuna de Fernando Sabater, que partía de esta misma idea y lamentaba, precisamente, el incumplimiento de la dimensión social de la Constitución. Dimensión social, decía, que es desde el principio uno de los pilares de nuestro Estado de Derecho y cuyo olvido supone que muchos ciudadanos -sobre todo los jóvenes- se desvinculen con indiferencia de lo que sólo ven como una mentira piadosa en lugar de revindicarlo como un auténtico compromiso.

Esta idea de proyecto, de objetivo, estaba también, lógicamente, en la mente de los constituyentes. Sin ánimo de ser exhaustivo, sí que me referiré, por ejemplo, a Gabriel Cisneros, cuando afirma que: "La Constitución integra a todos los españoles en un proyecto de futuro y con ella España se ha hecho un proyecto de sí misma". O la afirmación de Gregorio Peces Barba, cuando resalta que: "Este modelo de Constitución, supone añadir a las tradicionales funciones del Estado liberal, la impronta socialista de la función promocional". O el propio Manuel Fraga Iribarne, cuando define a la Constitución, como: "Un proyecto sugestivo de vida en común, positivamente valorado y por eso asumido por todos los españoles".

Yo creo que este dinamismo interno de la Constitución, este mandato a los poderes públicos y este compromiso de la sociedad, supone una tarea que en parte ya se ha hecho. Nuestra sociedad es hoy más libre, más justa, más equilibrada, más democrática y más estable que hace 25 años. Sin duda la Constitución ha cumplido parte de su cometido.

 Pero esta idea de compromiso y de mandato tiene sobre todo importancia de cara al futuro. Ahí es donde se unen de manera singular y definitiva los dos términos: Constitución y futuro.

Nuestra sociedad está lejos de haber alcanzado a solucionar, - al menos de manera satisfactoria - el problema que contiene en primer lugar el mandato de igualdad, ese derecho multifuncional que se muestra en tantas facetas. Y, desde esa perspectiva, el camino por recorrer en la igualdad de sexos, en la igualdad de los discapacitados, en la igualdad de los marginados, en la igualdad de los inmigrantes, o la necesaria plenitud -todavía sin producirse- de los derechos fundamentales y las libertades públicas; entre los que habría que citar, desgraciadamente, la necesidad de garantizar el derecho de todos a la vida, a la integridad física, a la dignidad y a la libertad, hoy abiertamente sustraídos a gran parte de los ciudadanos y ciudadanas de algunas de las partes de nuestro territorio.

Y, dado que nos encontramos en esta Cámara parlamentaria, debemos referirnos asimismo a la necesidad de plenitud del derecho de representación política, activo y pasivo, que recoge el artículo 23. Y sobre todo ese programa de consecución de derechos económicos y sociales, como el derecho al trabajo, el derecho a la vivienda, el derecho a la paz y la seguridad, el derecho a la cultura, el derecho a la salud, el derecho a las pensiones dignas, el derecho a un medio ambiente adecuado. En fin, y como resumen, las premisas básicas y mínimas del Estado social y democrático de derecho, que propugna como valores superiores de su ordenamiento jurídico la libertad, la justicia, la igualdad y el pluralismo político.

 Desde ese dinamismo de la Constitución, según decía, desde ese dinamismo que la Constitución debe imprimir a la sociedad -y con esto ya termino- los preceptos constitucionales no deben interpretarse solamente, en consecuencia, como un límite positivo a la forma de legislar, sino como un auténtico mandato. Y aunque jurídicamente algunos de ellos no puedan reclamarse directamente ante los Tribunales, ni su incumplimiento tenga aparejada frecuentemente una sanción, sin embargo constituyen un auténtico mandato, un compromiso político de los poderes públicos y de la sociedad en su conjunto.

 Esos eran los aspectos que yo quería resaltar hoy, pensando conjuntamente en la Constitución y en el futuro.

Santander, abril de 2008